Reforma Tributária: o que dizem as propostas em trâmite no Congresso Nacional

Reforma Tributária: o que dizem as propostas em trâmite no Congresso Nacional

Especialistas dizem que a reforma tributária é essencial para o Brasil. Mas, afinal, quais são os pontos mais problemáticos da atual política tributária e o que está sendo discutido no Congresso Nacional?

Há mais de uma década tem se discutido a aprovação de uma reforma tributária no Brasil. Diante do cenário de crise política e econômica no país, o debate foi reaceso nos últimos meses e o Congresso Nacional voltou a discutir projetos para simplificar e reestruturar o sistema de tributação no país, considerado pelos especialistas como complexo, burocrático e desigual.

A complexidade do sistema tributário nacional e as suas consequências

Dados oficiais divulgados pelo Tesouro Nacional revelam que a carga tributária brasileira – que é o patamar de impostos pagos em relação à riqueza do país –  totalizou 33,58% do PIB nacional em 2018. Na comparação com outros países, os relatórios publicados anualmente pela OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) demonstram que apesar de uma subida gradual nos últimos anos, o valor ainda está próximo da média global (de aproximadamente 34%), registrada pela Organização.

Sendo assim, temos que o ponto central do debate acerca da reforma tributária não remonta à carga de tributação em si, mas sim à enorme complexidade da estrutura de arrecadação. Atualmente, no Brasil, existem mais de 90 tributos diferentes, cada qual com a sua própria formatação, regras e alíquotas complexas. Como consequência, hoje, o contencioso tributário brasileiro é um dos mais elevados (senão o mais elevado) do mundo, de modo que pesquisas demonstram que matérias em litígio tributário alcançam cerca de R$ 4 trilhões. E mais, que uma parte relevante deste valor deve-se aos chamados “créditos podres”, isto é, valores nunca serão recuperados.

O elevado grau de litígio representa um grande entrave ao desenvolvimento do país uma vez que gera insegurança jurídica e onera muito as empresas nacionais, bem como o próprio Fisco. Tanto é assim que o economista Marcos Lisboa, em entrevista ao Portal JOTA, revelou que segundo um levantamento de 2014, só na Receita Federal e no CARF, os processos administrativos representavam 12% do PIB. “Numa amostra de 17 países, incluindo países desenvolvidos e emergentes, a mediana fica em 0,2%. A diferença de 60 vezes mostra que há algo de muito errado por aqui”, diz o especialista.

A distribuição da carga tributária e a questão da regressividade

Efetivamente, a simplificação do sistema de tributação, por si só, não é o suficiente. Em entrevista concedida ao mesmo portal, a ministra do Superior Tribunal de Justiça Regina Helena Costa ressaltou que a distribuição da carga tributária no país é muito desproporcional e alimenta desigualdades.

Isso porque o sistema brasileiro é dotado de alta regressividade tributária, pela qual proporcionalmente os tributos pesam mais no bolso de quem ganha menos. O sistema atual tem como alicerces fundamentais os chamados impostos indiretos, que incidem sobre o consumo (bens e serviços) e são embutidos nos preços. Para se ter uma ideia, em 2016, segundo números oficiais da Receita Federal, em relação à carga total, 48% de todos os impostos recolhidos no Brasil constituíam receitas oriundas deste tipo de tributo, incidente sobre produção e comercialização de bens e prestação de serviços (valor bem superior à média de países da OCDE – onde ela é cerca de 32%).

O problema é que nesta formatação, o peso dos impostos é o mesmo para todos, e os brasileiros que têm renda menor acabam usando uma parcela maior de seus rendimentos para consumir. Os imposto de renda e patrimoniais, que, por sua vez, tem natureza progressiva (cobra alíquotas mais altas de quem tem mais rendimentos) tem uma participação bem menor na arrecadação total do Estado brasileiro. Já nos países desenvolvidos, normalmente ocupa o papel mais significativo, com alíquotas altas aos chamados ‘super-ricos’.

Nesse sentido, um estudo do Centro Internacional de Políticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG) da ONU (Organização das Nações Unidas) revelou que a parcela mais rica da população brasileira contribui efetivamente apenas com 7% do total da arrecadação, enquanto a população com renda intermediária paga o equivalente a 13%.

A PEC 45 na Câmara dos Deputados e a PEC 110 no Senado Federal

Definitivamente a reforma tributária é essencial para a saúde financeira do país. Os especialistas apontam que as reformulações devem priorizar a simplificação do sistema de tributação e a redução dos seus aspectos regressivos, priorizando, por exemplo, uma menor incidência de impostos sobre o consumo. No entanto, o que preveem e qual o andamento das reformas em tramitação no Congresso Nacional?

Atualmente, duas são as propostas de reforma em tramitação: A PEC 45/2019 que tem origem na Câmara dos Deputados e a PEC 110/2019 do Senado Federal. Em síntese, ambos os textos objetivam a simplificação e racionalização da tributação sobre a produção e comercialização de bens e a prestação de serviços a partir da unificação de uma série de tributos.

As bases tributáveis restariam, em ambos os projetos, consolidadas em dois novos impostos: um imposto sobre bens e serviços (IBS), nos moldes dos impostos sobre valor agregado cobrados na maioria dos países desenvolvidos; e um imposto específico sobre alguns bens e serviços (Imposto Seletivo).

No entanto, as duas propostas são bem diferentes entre si, e não há ainda um consenso entre os parlamentares. Elaboramos, assim, uma tabela comparando alguns pontos centrais das duas propostas, demonstrando as principais divergências referentes ao IBS e ao Imposto Seletivo em cada um dos textos.

Vale lembrar que ambas as propostas estão em fases iniciais de tramitação, abordam diversos outros aspectos do sistema de arrecadação e estão sujeitas à emendas e alterações no texto definitivo. Além disso, há ainda a possiblidade de uma terceira proposta ser apresentada ainda pela equipe econômica do Governo Federal, em outros termos. A tabela abaixo é um comparativo realizado sobre o que mudaria com a unificação dos impostos, a partir do texto integral das PECs 45 e 110 e de informativos extraídos da página oficial do Senado Federal, na data de 07/10.

  PEC nº 45/2019 (Câmara dos Deputados) PEC nº 110/2019 (Senado Federal)
Número de tributos substituídos pelo IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) São substituídos cinco tributos: o IPI, PIS, Cofins, ICMS, ISS   São substituídos nove tributos, o IPI, IOF, PIS, Pasep, Cofins, CIDE-Combustíveis, Salário-Educação, ICMS, ISS  
Competência tributária do IBS Tributo federal (previsto em um novo art. 152-A, e não no art. 153, da Constituição Federal, que prevê os impostos federais), instituído por meio de lei complementar federal (exceto em relação à fixação da parcela das alíquotas destinadas a outros entes federativos e definida por lei ordinária de cada um)   Tributo estadual, instituído por intermédio do Congresso Nacional, com poder de iniciativa reservado, basicamente, a representantes dos Estados e Municípios (exceto por uma comissão mista de Senadores e Deputados Federais criada especificamente para esse fim ou por bancada estadual);  
Alíquotas do IBS Cada ente federativo fixa uma parcela da alíquota total do imposto por meio de lei ordinária, federal, estadual, distrital ou municipal (uma espécie de “sub-alíquota”); uma vez fixado o conjunto das “sub-alíquotas” federal, estadual e municipal (ou distrital), forma-se a alíquota única aplicável a todos os bens e serviços consumidos em ou destinados a cada um dos Municípios/Estados brasileiros; é criada a figura da “alíquota de referência”, assim entendida aquela que, aplicada sobre a base de cálculo do IBS, substitui a arrecadação dos tributos federais (IPI, PIS, Cofins) excluída a arrecadação do novo Imposto Seletivo, do ICMS estadual e do ISS municipal   Lei complementar fixa as alíquotas do imposto, havendo uma alíquota padrão; poderão ser fixadas alíquotas diferenciadas em relação à padrão para determinados bens ou serviços; portanto, a alíquota pode diferir, dependendo do bem ou serviço, mas é aplicada de maneira uniforme em todo o território nacional  
Fase de tramitação Já foi aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados (CCJ) e agora tramita em uma comissão especial formada por deputados. Se o relator aprovar seu parecer, a proposta vai ao plenário da Câmara, onde precisará passar por dois turnos de votação, antes de ir ao Senado. Já foi aprovada em uma comissão especial no ano passado, mas ainda não foi votada em Plenário. O mesmo conteúdo foi apresentado, neste ano, porum grupo de senadores e agora a proposta está na CCJ do Senado. Se aprovada, a proposta vai ao plenário do Senado, onde precisará passar por dois turnos de votação, antes de ir à Câmara.
Benefícios fiscais   A PEC 45 não permite a concessão de benefícios fiscais. A PEC 110 autoriza a concessão de benefícios fiscais por lei complementar em operações com bens ou serviços específicos, como medicamentos; transporte público coletivo de passageiros e saneamento básico, por exemplo.  
Imposto seletivo Natureza extrafiscal, cobrados sobre determinados bens, serviços ou direitos com o objetivo de desestimular o consumo. Não são listados sobre quais produtos ou serviços o tributo irá incidir. Caberá à lei (ordinária) ou medida provisória instituidora definir os bens, serviços ou direitos tributados   Natureza arrecadatória, cobrado sobre operações com petróleo e seus derivados, combustíveis e lubrificantes de qualquer origem, gás natural, cigarros e outros produtos do fumo, energia elétrica, serviços de telecomunicações a que se refere o art. 21, XI, da Constituição Federal, bebidas alcoólicas e não alcoólicas, e veículos automotores novos, terrestres, aquáticos e aéreos  

Críticas aos projetos e considerações finais

Na entrevista concedida ao Portal JOTA, a ministra do Superior Tribunal de Justiça Regina Helena Costa criticou alguns pontos da reforma, sobretudo o fato de que a simplificação por si só não ataca o principal problema do sistema tributário nacional, que é a regressividade dos tributos.

Para a ministra, a ideia de simplificar é boa para o contribuinte, empresários e empresas mas a reforma deveria se preocupar também com a questão da justiça tributária e de redistribuição da carga, levando em conta a aptidão econômica de cada um dos contribuintes. Ela alerta que a reforma não ataca diretamente a questão de que a carga tributária no Brasil se concentra muito no consumo e pouco no patrimônio e na renda – os elementos determinantes que diferenciam pobres e ricos e que, em sua opinião, deveriam ser determinantes no tratamento tributário.

Ela pontua ainda que os textos das PECs nos moldes atuais podem ainda conter agressões à cláusulas pétreas da Constituição Federal. Segundo a ministra, as reformas tributárias podem gerar discussão no Supremo Tribunal Federal pois alteram, em certa medida, o poder que os Estados e Municípios têm de decidir sobre a própria tributação. A unificação de tributos que envolva o ICMS, estadual, e o ISS, municipal, e que ofereça em troca apenas uma fatia da arrecadação poderia em tese ferir o pacto federativo – cláusula pétrea da Constituição Federal.

Efetivamente, há um consenso entre os especialistas de que o sistema de tributação nacional precisa ser aprimorado e que o Brasil precisa de uma reforma tributária. No entanto, muitas incertezas e polêmicas pairam ainda sobre os projetos em tramitação no Congresso Nacional: há uma expectativa de que o Governo Federal apresente uma proposta nos próximos dias e as PECs já em tramitação ainda tem um longo caminho a percorrer até que se traduzam em um texto definitivo.

Amanda Almeida